不止一位朋友问我,中国入世之后确实履行了入世承诺吗?

我按照我的了解告诉他们,基本上充分履行了。2011年,国务院新闻办首次针对我国对外贸易情况发布白皮书,宣布中国加入世贸组织承诺全部履行到位。这一白皮书所包含的信息应该是完整和权威的。

实际上,在这次中美贸易争端的开始,我并没有想到写这样一篇解释中国确实履行了世贸组织承诺的文章。我以为中国履行了世贸组织承诺在国内应该是没有太大争议的问题。

然而,我略有吃惊地发现,很多的学者、专家,包括我的同学、朋友,都跟随着这次中美贸易争端背后美方的主要智库信息技术与创新基金会编造总结的一个中方承诺表,认为中国没有履行入世承诺。

这个编造的表格的中英文版本在国内流传之广,流毒之深,令人吃惊,不止一位朋友用这个假表的信息与我辩论。这使我决定挤出时间来梳理一下这个事情的是是非非。

1
一个贸易谈判对手的中立评价

世贸组织有两套机制来保证成员的合规。我们先看看贸易政策评审机制。每隔一段时间,世贸组织成员都要接受贸易政策评估。中国、美国、欧盟、日本这四个贸易量最大的成员是每两年一次接受评估,其他成员是每四年、六年以至更长时间接受一次评估。从2019年开始,四大成员的评估周期改为三年。在最近对中国的一次评估,即2016年的评估中,中国收到了1800多个质询问题,中国代表都要一一回答。中国政府和WTO秘书处分别都要出具报告并且公布,评审机构要把评审会议记录也进行公布,这些在WTO网站上都可以公开查询,评审机构主席最后会发布总结陈辞。

在评审机构主席的总结中,我们会看到直言不讳的评价,有肯定也会提出不足,但总体是比较客观的。2011年,中国正值入世十周年,WTO时任总干事拉米前来中国参加纪念活动。在成都,他公开表示中国入世后的表现是A+(A plus),他同时表示中国履行了规则,虽然并没有做到100%。毕竟规则的理解有时存在争议,没有哪个世贸组织成员的履行是尽善尽美的。

在北京人民大会堂,他也发表了一通演讲,高度赞扬中国入世后的表现与成就。他的这些评价无疑都是建立在世贸组织对中国政策的评审基础上的。时隔数年,在2018年2月19日召开的由联合国贸发会议举办的日内瓦对话会上,早已卸任的拉米严厉指责了美国对世贸组织规则的破坏,同时指出世贸组织成员需要做好一个没有美国的世贸组织的思想准备。

谈到中国时,他说了这样一段话:“中国没有欺骗,美国在这一点上错了,中国遵守了她当年签下的WTO承诺。不过,中国非常有效地使得WTO纪律并没有象以往约束老成员那样能够约束中国,特别是在补贴与政府采购领域。以中国今天在世界经济中的体量,中国没有开放政府采购市场,这很不公平。在这方面,美国确实有权说,这有些不平衡。这些问题应该被广泛认识,并且开展坦诚的对话。”拉米担任过世贸组织总干事,也曾经担任过欧盟贸易专员,与中国曾是谈判桌上的对手。他的这一段话是坦诚的。一方面,他承认中国确实履行了世贸组织承诺,但另一方面世贸组织规则有些管不住中国。

这里我先简单说明两点,一是世贸组织本身在服务贸易方面缺乏补贴规则,另外世贸组织刚刚判决中国诉美国的一个反补贴案胜诉,裁决美方全部11项涉案反补贴措施违反世贸规则。二是中国没有参加主要由发达国家参加的政府采购协议,本来就没有承诺开放政府采购市场。面对他自己多年与中国谈判使他头疼的问题,拉米非常理性地指出,解决这样的问题应该通过坦诚的对话。

2
美国自己威胁要打破规则还泼脏水

在处理市场与政府之间的关系方面,中国一直处于探索之中,我无法回避中国存在的问题。我对市场与政府关系的理念以及政策分析的思路基于一个简单的次优理论三段论:首先,原则上不应干预市场。第二,如果存在市场扭曲而又本身不能消除,可以用政府干预来抵消这种扭曲。任何政府干预必须首先明确基于对某个市场扭曲的识别。第三,在可以消除扭曲的各种政策工具中,应该采用最有目标针对性的政策工具,从而使得副作用最小。这个三段论,我把它称为斯密—维纳--巴格瓦蒂范式。我这里所指的市场扭曲包括外部规模经济。

实际上,中国政府近几年提出的负面清单思维与上面的三段论精神是一致的。但现实中中国政府对中国经济的干预确实产生了一些问题,包括在国际市场上产生了政策溢出效应。这些问题不是目前的世贸组织所能解决与涵盖的。

面对这种局面,美国曾经尝试使用TPP这样的设计来孤立中国,重建对自己更有利的国际贸易规则,然而他们发现这样并不非常有效。特朗普和他的幕僚们,提出了一个“新方法”(new approach),即采用不惜突破世贸组织规则底线,甚至威胁放弃多边贸易体系的方式,通过双边施压,促使中国单边开放并改变经济运行模式,最终改变多边规则以约束中国。

在介绍了上面的这些情况之后,我们可以来看看这次中美贸易争端的性质所在。2017年8月发起的301调查集中反映了这次中美争端的性质。

301调查从1974年以来一共发起过125起,其中97起发生在世贸组织成立以前。1995年世贸组织成立时,由于301调查程序所规定的提高关税以及限制进口的措施明显不符合世贸组织规则,为此美国政府发表了一个“行政行动声明”,承诺将按照符合世贸组织规则的方式执行301条款。1998年,欧盟将301条款的合规性问题告上了世贸组织,世贸组织专家小组一方面表示301条款从文字上看与世贸组织规定不符,但另一方面由于美国做出了“行政行动声明”承诺以合规方式执行条款,因此只要美国按照承诺行事,301条款仍可继续存在。从1998年开始,美国仅仅发起了九起301调查。在前八起调查中,美国均以提交世贸组织争端解决等方式结案,没有自行进行关税制裁。如果这一次美国对中国发起关税制裁,将同时违反其“行政行动声明”以及世贸组织的规则和裁定。

本次301调查有三个特点。首先,这次301调查的指控全部指向技术领域。贸易差额问题可以用来调动选民情绪,但技术领先优势和产业竞争优势有可能被削弱是美国的主要担心。第二,这次301调查的指控全部都指向政府干预问题,美国认为中国政府主导经济是削弱美国技术优势的主要不公平因素。第三,这次301调查的指控大多不涉及现有的具备约束力的国际规则,或仅仅涉及少数存在争议的规则。因此,美国发起调查的时候采用的是301(b)款调查程序。在这一程序下,不必要求被调查方有违反国际规则的行为,只要美国认为其采用“不合理”和“歧视性”措施,有损美国利益,就可以进行调查。所以,这次301调查以及整个中美贸易争端虽然也涉及贸易差额问题,但本质是技术与产业竞争力之争,是经济发展模式之争,是全球经济治理规则话语权之争。

所以,在这次中美争端中,中国是遵守世贸组织规则的,但美方认为自己主导建设起来的多边贸易体系没有能够约束住中国,情急之下,不惜威胁自己将突破世贸组织底线,背弃规则对中国进行制裁。为了为自己违规的行动寻求合法性,美国一再声称中国没有遵守规则。美国是一个伟大的国家,特朗普是一个爱国者,但面临国家竞争地位的威胁之时,他们不惜动用各种手段以至耍赖,即使是美国人,也有不少并不认同他这种掀桌子耍赖的new approach。从中国人的立场看,尽管我们持有市场主导的观念,对美国面临的政策选择困境有所理解,但对这种自己威胁要打破规则还要破脏水诬陷中国没有履行入世承诺的做法是坚决反对的。

3
各种紧箍咒没有限制住中国

有朋友在微信朋友圈上感慨中国没有履行入世承诺,说中国违规的程度远高于世界平均水平。

谁说中国违规水平远高于世界平均水平,怎么统计的?2001年中国入世以来一共被告了40次,同一时期美国正好一共被告了80次,整整两倍。

中国败诉的一概执行,美国败诉的经常拖着不执行。中国刚刚打赢一场美国执行问题的争端。美国人自己败诉不认账,杯葛世贸组织大法官任命,搞得大法官7个只剩4个,这样赖,还甩锅说中国违规。

中国入世承诺三年放开外贸经营权,2004年7月新外贸法实施提前半年兑现。
中国承诺入世三年内让外资可以占证券公司股份三分之一,一年就兑现了,提前两年。大约2012年觉得条件成熟了,又超出承诺开始允许外资股份涨到49%。

中国约束关税平均9.8%,这些年连续自主降税,这都是超承诺。

凭什么说中国没有履行承诺?

再说被告的案子,也就是声称中国违规的40个案子。

被告的第一个案子,中国轿车整车关税25%,零部件10%。于是把汽车拆成零件运进来,让整车关税成了摆设。随后政府出手,零件部件价值占到整车60%差不多能拼成一辆车的,按25%收。立刻被告。翻开承诺一看,你没写不许拆啊,于是输了。执行裁决。

中国出口稀土,经济发展了自己需求大自己想多留一些,根据是世贸组织有保护资源的例外。一查承诺,对不起,别的国家都可以出口限制,就中国不行,因为入世时候我们承诺了只对84种原材料征出口税,其他出口限制措施原则上不允许。输了,咬着牙认,执行裁决!好在中方据理力争,争夺回一些争议点,为我们后面的管理措施赢回了一些空间。

稀土等原材料出口的案子占了这40个案子中的7个,有2个案子还在打。世贸组织出口限制案子你只能找到中国被告的案子,其他不少国家都在搞限制!美国1975年开始实行石油出口禁令,特朗普上台后刚刚取消。

这就是规则,是美国主导订下的规则体系。各种紧箍咒没有限制住中国。中国成长太快。由于全球谈判停滞,中国当年的高标准承诺现在看有些低了。认为中国应该开放更大一些。中国搞了一些产业政策,中国有国有企业,这些没有相应的世贸规则,美国觉得担心,可以理解。没有规则,谈判啊,补规则啊,都可以理解。但说中国没有遵守入世承诺,这是泼脏水。

4
看看这份编造的中国承诺清单

2015年9月,美国智库美国信息技术与创新基金会(Information Technology and Innovation Foundation,以下简称ITIF)的主席阿特金森与其合作者发表了一篇报告,指责中国没有履行入世承诺,他认为中国存在“创新重商主义”,对美国技术优势形成威胁。文章载于其网站:STEPHEN J. EZELL AND ROBERT D. ATKINSON, 2015, FalsePromises: The Yawning Gap Between China’s WTO Commitmentsand Practices。

这篇文章里面也反映了一些真实情况,但其主调夸大其辞,把符合国际规则的中国推动国内技术进步的措施扭曲为违反世贸组织规则。为此,他在文中编造了他理解的中国入世承诺,这份编造的承诺清单相当荒唐,清单英文版可以通过该基金会网站的报告原文看到,被人翻译为中文的版本如下,对这十一条的是非对错,我逐一简要分析解释:

一份诬陷中国的表格流毒之深让人大吃一惊,这才是真相!-青年力

阿特金森版中国入世承诺之一:不以技术转让作为市场准入门槛

据我们检索,不以技术转让作为外商投资准入的条件,这一规则在1994年以前没有出现在国际条约中。事实上,在整个上世纪八十年代,联合国曾经做出努力,希望采取措施控制技术垄断对经济发展和贸易的扭曲效果,为此制定了《联合国关于控制限制性商业惯例的多边公平原则和规则》和《技术转让守则》(草案),前者被通过推荐各国使用,后者最终没有通过。出于抵消跨国公司技术垄断的扭曲作用的目的,发展中国家采取了一些应对政策措施。1994年世贸组织协议达成后,发展中国家的这些措施有一部分被世贸组织协议所禁止,但要求投资者转让技术的措施并没有进入WTO协议加以规范。1994年美国加拿大墨西哥三国签订的北美自由贸易区协定第11章第1106条首次纳入了禁止强制技术转让的规定。2001年中国入世时,出于吸引外资等目的,中国在加入世界贸易组织的议定书中第七条第3款中承诺,对外商投资的批准不以一系列履行要求为前提,包括不以技术转让为前提。这一承诺事实上超过了世贸组织主协议的要求,是绝大多数其他世贸组织成员在多边贸易体系下没有做过的承诺。

中国目前对外资已从全面审批制转为备案制为主,96%的外资企业都不需要审批,网上备案即可。不以技术转让作为准入门槛是中国的承诺与规定。如果有哪个审批与备案部门以转让技术为要求实施审批或备案,投资者完全可以进行行政申诉与行政诉讼,这本来不应该成为一个问题。

美国目前的指责主要是把政府行为与企业行为混为一谈,扩大了强制技术转让的外延。中国企业在与外方进行合资谈判或者开展贸易时要求外方转让部分技术,这经常被当做是强制转让技术的例子。中国企业在与外国贸易商或者投资商谈判中提出技术转让要求,中国政府是无权禁止的。例如,当具有技术优势的外商销售设备给中方以后,中方由于不掌握设备的某些技术,不得不长期以高价购买设备提供方的技术服务和零部件,在这种情况下,中方要求外方转让部分技术,否则就放弃购买而使用其他替代设备。这种技术转让要求完全是企业成本效益核算基础上正常的谈判要求,对中方企业的这种议价谈判权利,应该保护。

美方认为中国对部分产业有合资要求,不允许外方独资,从而客观上产生了强制技术转让的效果。对此,中国正在尽量取消一些产业的合资要求,这属于自主开放,不是WTO义务。但是,要求中国取消所有合资要求恐怕也是不现实的。扩大开放毕竟不是国门洞开,不设防线。

严格对照中国入世议定书中第七条第3款中承诺,中方做到了对外资不以技术转让作为市场准入门槛。中国至今没有在世贸组织收到任何成员对此提出的争端解决磋商要求。

阿特金森版中国入世承诺之二:加入政府采购协议

中国与此相关的承诺出现在中国入世工作组报告的第339到341段。

“339.中国代表表示,中国有意成为GPA的参加方,在此之前,中央和地方各级所有政府实体,以及专门从事商业活动以外的公共实体,将以透明的方式从事其采购,并按照最惠国待遇的原则,向所有外国供应商提供参与采购的平等机会,即:如一项采购向外国供应商开放,则将向所有外国供应商提供参加该项采购的平等机会(例如,通过招标程序)。此类实体的采购将只受遵守已公布、且公众可获得的法律、法规、普遍适用的司法决定、行政决定以及程序(包括标准合同条款)的约束。工作组注意到这些承诺。

340.注意到中国有意成为GPA参加方,一些工作组成员表示,中国应自加入时起成为GPA观察员,并应在加入后2年内通过提交附录1出价,开始加入该协定的谈判。

341.中国代表答复表示,中国将自加入时起成为GPA观察员,并将尽快通过提交附录1出价,开始加入该协定的谈判。工作组注意到这些承诺。”

这里面有承诺一定要在哪个日期以前加入政府采购协议(文中缩写GPA)吗?我们是有意参加,承诺成为观察员、提交出价单,履行了,没毛病。

阿特金森版中国入世承诺之三:国企基于商业考虑进行采购

阿特金森版中国入世承诺之四:国企市场份额逐步减少

我没有找到中国入世文件做出了第四条所说的承诺,最接近的一个内容是在议定书附件2A1中要求给非国营贸易经营原油和成品油的配额每年递增,前十年每年递增15%的配额。这里没有提市场份额的问题。这一条是他自己编的。

第三条的内容确实是承诺,这个出现在工作组报告第46段,不仅是采购,销售也应基于商业考虑。根据工作组报告第342段以及入世议定书第一条第二款,这是WTO范围内有约束的承诺。

这个承诺其实本身是有限制条件的,例如第47段中谈到不能有干预措施时表示“但以与《WTO协定》相一致的方式进行的除外”。另外,在GATT 1994第3条第8款(a)里面有规定,这个规定简要地说,就是如果政府机构出于非商业目的采购,不受国民待遇要求的限制。这就涉及到我们上面谈的事情,中国没有加入政府采购协议

实际上,到目前为止,工作组报告第46段的中方承诺从来没有在世贸组织中有判决违规的例子,我的印象中是连告都没有人告过。

阿特金森版中国入世承诺之五:外资银行享受国民待遇

阿特金森版中国入世承诺之六:向国外生产商开放通信市场

阿特金森版中国入世承诺之七:国外电影国内发行自由化

这三条涉及具体市场的开放,没有一条是中国承诺过完全开放的。外资银行进入中国入世之时就允许建立独资银行,但是由于对于外资银行有这些业务牌照限制,我们就需要严格区分内资银行与外资银行。外资投资内资银行股权不能超过25%,这是我们传统上外商投资企业的一个界定界限。如果允许超过25%,那么就可以通过买内资银行绕过我们在承诺表中列的限制。所以阿特金森简单列出“外资银行享受国民待遇”,很有误导性,因为老百姓没有感到内外资银行一样地在竞争啊,于是产生了中国没有履约的印象,哪里知道承诺表中本来就有这么多的限制,这都是其他世贸成员同意签字了的。

阿特金森说的“向国外生产商开放通信市场”的表述有点模糊,我对了英文,确实是这么说的。那么我就把可能的两种情况都说一下。他一种可能的意思是指向国外生产商开放通信产品市场。中国是世贸组织的信息技术产品协议的成员,这也是一个只有部分成员参加的协议,中国不仅是成员,而且参加了前几年扩围的谈判,有很多信息技术产品包括通信产品是零关税。我没有听说其他世贸组织成员对此有异议。阿特金森的另一个意思可能是指的通信服务市场,包括基础电信服务和增值电信服务市场。大家可以看服务贸易承诺表,看看中国是怎么承诺的。对于里面的模式(3)商业存在,就是外资电信公司,没有一项是允许外资超过50%的股份的。实际上,我们在这方面目前已经做了超承诺的开放,例如2015年7月已经放开在线数据处理与交易处理(电子商务)增值电信服务的外资独资;根据2017年国发39号文第二条,呼叫中心和上网场所经营业务对外资的进一步开放正在落实中。

电影的开放服务贸易承诺表里面,电影的分销根本就没有做承诺,哪里来的发行自由化承诺?承诺的是每年按分账制进口20部电影。履行了吗?没履行的话大家看的大片哪里来的?不仅履行了,而且超过了。美国后来又找中国双边谈判,谈下来我们现在每年进口的分账制大片是34部,另外买断制进口了四十多部,一年进口了七八十部电影,远远超过了入世承诺。2017年美国又在找中国谈,还要多一些,目前这个谈判还没有听到结果。

阿特金森版中国入世承诺之八:出口补贴显著减少

世贸组织在服务领域是缺乏补贴规则的,服务补贴没有传导到出口货物上,就不算违反世贸组织承诺。出口厂商平常收到的出口退税也不是补贴。阿特金森所说的出口补贴显著减少主要反映在中国入世议定书的附件5B中,里面列出了一系列中国需要逐步取消的补贴。这些补贴基本上是以出口业绩和国产化率来给予的补贴包括优惠贷款,如果现在出现这类补贴,根本无法通过贸易合规审查。

在现实中,特别是大型经济体,客观上多少都是存在一些补贴的,所以世贸组织有一套反补贴规则。美国的肉鸡和高粱都被中国反了补贴。同样的,中国产品也有不少被美国反了补贴。

中国入世议定书的附件5B承诺的补贴显著减少中国依规履行了。从我们了解的情况看,无论美国还是中国,出口补贴现象都存在,但如果我们把世贸组织允许或者没有约束的补贴刨除掉,中国的出口补贴现象并没有一般想象的那样普遍。目前大量存在的行业优惠措施与区域优惠措施,很多与出口是无关的。从世贸组织历次判决看,真正严重的问题是美国对贸易救济措施的滥用。

阿特金森版中国入世承诺之九:盗版和侵犯知识产权显著减少

中国入世之后,知识产权制度日趋完善,有进步,但是不能令人满意。对此,我们应该努力尽快改进这一局面。阿特金森说的“盗版与侵犯知识产权显著减少”应该是我们的目标,但在法律上讲,中方的所有承诺中并没有出现这一点。

阿特金森版中国入世承诺之十:遵守“技术性贸易壁垒协议”并不再操纵技术标准

中国有多少本钱操纵技术标准?这一套都是发达国家搞起来的。世贸组织涉及这个协议即TBT协议的案件目前有54件。请大家在世贸组织网站查一下,查争端解决,分协议找案件,就能找到。大家可以看看这54件案件的被告都是谁。大家可以帮我数数美国被告了多少次,欧盟、澳大利亚被告了多少次,印度、乌克兰都上榜了,根本没有中国什么事。

阿特金森版中国入世承诺之十一:向“华盛顿共识”定义的目标发展

大家自己想想,这条可能是真的吗?

(资料来源:国际经贸在线)